Abstract
Diese Arbeit untersucht, wie das akademisch breit diskutierte und auf internationaler Ebene geförderte Konzept der Ökosystemleistungen (ÖSL) [ecosystem services] Eingang in schweizerische Politik- und Praxisbereiche findet. Das ÖSL-Konzept basiert auf einer anthropozentrischen, nutzenorientierten Sichtweise auf das Mensch-Natur-Verhältnis: ÖSL werden definiert als Nutzen, den Menschen aus Ökosystemen beziehen. Durch das 2005 von den Vereinten Nationen publizierte „Millennium Ecosystem Assessment“ wurde das ÖSL-Konzept auf die politische und wissenschaftliche Agenda gesetzt: Anthropozentrische und ökonomische Argumente gewannen in internationalen Übereinkommen der Umweltpolitik an Bedeutung und die Anzahl wissenschaftlicher Publikationen und Konferenzen zum Thema Ökosystemleistungen stieg rasant an. Dabei wird unterschieden zwischen verschiedenen Kategorien von Ökosystemleistungen, wie Basisleistungen (z.B. Bodenbildung), Regulierungsleistungen (z.B. Regulierung von Hochwassern), Versorgungsleistungen (z.B. Produktion von Nahrungsmitteln und Brennstoffen) oder kulturellen Leistungen (z.B. ästhetischer Genuss von Natur und Landschaft). Die ÖSL-Forschung wird stark von den Disziplinen der Ökologie, Biologie und Ökonomie geprägt. Ähnlich wie in der Debatte um die Klimaerwärmung wird versucht, mit Hilfe von global gültigen Modellen Zusammenhänge zwischen Ökosystemen und menschlichem Wohlbefinden aufzuzeigen. Zunehmend wird kritisiert, dass bei dieser Betrachtungsweise unterschiedliche gesellschaftliche Wertvorstellungen unberücksichtigt bleiben, weil die Nutzenorientierung im Vordergrund stehe. Anhand der Analyse unterschiedlicher Argumente zum ÖSL-Konzept wird deshalb in der vorliegenden Arbeit aufgezeigt, wer was unter ÖSL versteht und inwiefern sich solche Argumente einer positivistischen oder konstruktivistischen Epistemologie zuordnen lassen. Durch die Analyse gesetzlicher Grundlagen und Strategien und mittels rund 30 qualitativen Interviews mit Expertinnen und Experten aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Forschung wird dargestellt, wie das ÖSL-Konzept Eingang in die schweizerische Politik findet und welche Chancen und Risiken mit der Umsetzung des ÖSL-Konzepts verbunden sind. In der Schweiz setzen sich primär Akteure der Biodiversitätspolitik explizit mit Ökosystemleistungen auseinander: Die 2012 vom Bundesrat verabschiedete „Strategie Biodiversität Schweiz“ zählt die quantitative Erfassung von ÖSL in der Schweiz zu den strategischen Zielen. Daneben fokussiert sich die Landschaftspolitik zunehmend auf Aspekte der menschlichen Wahrnehmung und rückt damit Themengebiete der Kategorie der kulturellen Leistungen – unter dem Begriff „Landschaftsleistungen“ – in den Vordergrund. Die Landwirtschaftspolitik der Schweiz vergütet mit dem Instrument der Direktzahlungen die Landwirte für Leistungen zu Gunsten der Allgemeinheit: Neben der Nahrungsmittelproduktion werden seit anfangs 2014 verstärkt Leistungen zur Aufwertung der Landschaftsqualität und zum Schutz der Biodiversität entschädigt. Die mögliche Anwendung des ÖSL-Konzepts in den drei Politikbereichen Biodiversität, Landschaft und Landwirtschaft steht im Fokus der Untersuchung. Für alle drei Bereiche ist zurzeit noch ungeklärt, welche Chancen und Risiken mit der Anwendung des ÖSL-Konzepts verbunden sind, resp. wie ÖSL zielführend in Politik und Praxis integriert werden können. Zur Klärung dieser Forschungslücken wurden u.a. qualitative Interviews mit Expertinnen und Experten durchgeführt. Die Auswertung der Interviews zeigt, dass die Meinungen der Fachpersonen kein einheitliches Bild ergeben: Sie reichen von der vollständigen Ablehnung eines nutzenorientierten Ansatzes bis hin zur starken Unterstützung einer ökonomischen Argumentation. Chancen werden primär in einer stärkeren Sensibilisierung für Anliegen des Umweltschutzes gesehen, jedoch wird es allgemein als Risiko erachtet, wenn die bestehende Schutzargumentation in der Biodiversitäts- und Landschaftspolitik durch eine Nutzenargumentation abgelöst werden sollte. Vielmehr sollen mit dem ÖSL-Konzept bestehende Argumente und Instrumente ergänzt werden. Anhand von vier Beispielen (Kommunikation, Planung, Checkliste zur Beurteilung von Projekten, Finanzierungsinstrument) aus der Schweiz wird dargelegt, welches Potenzial Ökosystemleistungen für die Politik bieten können. Basierend auf den Ergebnissen der Interviews wird empfohlen, für die praktische Anwendung des ÖSL-Konzepts vertiefende Abklärungen vorzunehmen. Dabei bietet sich ein transdisziplinäres Vorgehen an: Es braucht einen breiten Diskurs mit allen relevanten Akteuren, um zu klären, welche Aspekte des ÖSL-Konzepts in welche Politikbereiche integriert werden sollen und wie die bestehenden Grundlagen und Instrumente ergänzt oder allenfalls ersetzt werden können. Einige Befragte haben zudem bemängelt, dass die Wissenschaft bis anhin zu wenig konkret aufzeigen konnte, welchen Nutzen der ÖSL-Ansatz für Politik und Praxis bringen kann. Auch ausserhalb der Wissenschaft ist eine Vielzahl unterschiedlicher Akteure mit einzelnen Aspekten des ÖSL- Konzeptes beschäftigt, ohne dass die damit verbundenen Fragestellungen unter einer koordinierten Optik betrachtet werden. Hier besteht ein Handlungsbedarf, die verschiedenen Interessen zu benennen und zusammen zu führen. Für eine zielführende Weiterentwicklung, resp. Anwendung des ÖSL-Konzepts ist es notwendig, dass interessierte Akteure aus Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft in einem transdisziplinären Vorgehen gemeinsame Ziele diskutieren. Eine solche Diskussion sollte im Kontext des Mensch-Natur-Verhältnisses geführt werden, da es im Kern um die Frage geht, inwiefern eine nutzenorientierte, anthropozentrische Sichtweise im jeweiligen Anwendungsfeld als wünschenswert oder zweckmässig betrachtet wird. Im Bewusstsein, dass es kaum machbar ist, alle Akteure gleichzeitig in einen gemeinsamen Diskurs einzubinden, erscheint es zweckmässig, diese Diskussion anhand eines ausgesuchten Politik- oder Anwendungsbereiches zu beginnen. Verschiedene Beispiele aus internationalen und nationalen ÖSL-Projekten können Hilfestellungen bei spezifischen Fragen bieten – schlussendlich braucht es jedoch eine gesamtgesellschaftliche Akzeptanz, um das ÖSL-Konzept als Bestandteil der Interessensabwägung zu anerkennen und damit gezielte Anpassungen an bestehenden Politiken vorzunehmen. Die hier vorgelegten Erkenntnisse bilden durch ihre breit abgestützte Datensammlung wertvolle Grundlagen für eine weiterführende Analyse. Ausgehend von einem anthropozentrischen, nutzenorientierten Konzept über die Zusammenhänge zwischen Ökosystemen und menschlichem Wohlbefinden, zeigt die vorliegende humangeographische Arbeit auf, (1) wie Ökosystemleistungen konzeptualisiert und verstanden werden, (2) wie diese Konzeption Eingang in die schweizerische Politik findet und (3) welche Chancen und Risiken mit der Anwendung des ÖSL-Konzepts verbunden sind. Dabei zeigt sich, dass es einerseits einen breiten Dialog über das gewünschte Mensch-Natur-Verhältnis braucht und andererseits detaillierte Abklärungen notwendig sind, um Aspekte des ÖSL-Konzepts gezielt in Politik und Praxis anwenden zu können.
Summary This study examines how the concept of ecosystem services (ES), widely discussed in academic circles and promoted internationally by its advocates, has become a topic of debate among politicians and practitioners in Switzerland. As a concept, ES are based on an anthropocentric and benefit-oriented view of the relations between humans and nature. ES are defined as the benefits that humans derive from ecosystems. The concept was introduced to the political and scientific scene with the publication of the UN’s “Millennium Ecosystem Assessment” in 2005. Anthropocentric and economic arguments began to play an increasingly important part in international agreements on environmental policy, and the number of scientific publications and conferences on the topic of ecosystem services has grown rapidly. There are distinct categories of ecosystem services such as supporting services (e.g. soil formation), regulating services (e.g. flood regulation) provisioning services (e.g. food and fuel production) and cultural services (e.g. aesthetic enjoyment of the natural world and the landscape). Research into ecosystem services is greatly influenced by disciplines such as environmental science, biology and economics. As with debates on global warming, there is an attempt to use comprehensive, one-size models to highlight the connections between ecosystems and human wellbeing. However, there is growing criticism that this perspective neglects a certain number of social values due to the focus on benefit orientation. This study therefore analyses the various arguments about the ES concept to reveal different understandings of the term and to what extent such arguments can be assigned to a constructivist or positivist epistemology. Based on analysis of the legal foundations and strategies and on 30 qualitative interviews with experts from the worlds of politics, administration, business, civil society and research, the study describes how the ES concept has entered the Swiss political arena as well as the opportunities and risks are linked to the implementation of ES. In Switzerland it was primarily stakeholders in biodiversity policy who explicitly engaged with ecosystem services. The “Swiss Biodiversity Strategy” adopted by the Swiss government in 2012 contains strategic goals about the quantification of ES in Switzerland. In parallel, landscape policy focuses increasingly on aspects of cultural services, known as “landscape services”. Agricultural policy in Switzerland compensates farmers for services they provide for the common good through direct payments. Since the beginning of 2014 these have financed not just food production but also the valorisation of landscape quality and biodiversity conservation. This study focuses on the potential application of the ES concept in the three policy areas of biodiversity, landscape and agriculture. In all three of these policy areas it is currently unclear what the opportunities and challenges of implementing ES might be, and the same is true of successfully integrating ES into policy and practice. Interviews were conducted with experts to clear up the gaps in the study. Analysis of the interviews provides no uniform picture of the expert opinions, which range from complete rejection of the benefit-oriented approach through to strong support for economic arguments. The experts see the main opportunities in increased awareness-raising on issues of environmental protection, yet replacing the existing conservation rationale with one centred on benefits is generally seen as a risk. The ES concept is regarded more as a promising supplement to existing arguments and instruments. The study uses four examples from Switzerland (communication, planning, a checklist for project evaluation, funding instruments) to illustrate the potential that ecosystem services might hold for policy. The interview results lead to a recommendation that deeper assessment be undertaken before the ES concept is applied in practice. A transdisciplinary approach would seem appropriate here. There needs to be a broad discussion between all relevant stakeholders to clarify which aspects of the ES concept should be integrated into which policy areas, and how existing agreements and instruments can be supplemented or perhaps replaced. In addition, some respondents criticised the fact that researchers have not been fully able to demonstrate the concrete benefits of ES for policy and practice. Beyond the scientific community, various stakeholders are studying specific aspects of the ES concept without sharing their findings and experiences. Action must be taken to label and combine the various interests. If the ES concept is to be successfully advanced and applied, interested parties from the worlds of politics, administration, civil society, business and science must discuss common goals as part of a transdisciplinary approach. This discussion should take place in the context of relations between humans and nature, for the key question is whether stakeholders see a benefit-oriented, anthropocentric perspective as desirable or appropriate in each field of application. Given that it is virtually impossible to involve all parties in a joint discussion simultaneously, it seems appropriate to initiate the discussion in relation to a selected area of policy or practice. Various examples from international and national ES projects can provide assistance on specific issues. Ultimately, if the ES concept is to be applied, society as a whole needs to accept the ES rationale to weigh up competing interests and carry out targeted adjustments to existing policies. The findings presented here, based on robust data collection, offer a valuable basis on which to conduct further analysis. Starting from an anthropocentric, benefit-oriented concept of the links between ecosystems and human wellbeing, this study in human geography illustrates (1) how ES are conceptualised and recognised, (2) how this conception is filtering into Swiss policy, and (3) the opportunities and challenges related to applying the ES concept. It becomes apparent that there is a need, on the one hand, for a wide-ranging dialogue about the desired relations between humans and nature, and, on the other, for detailed assessments of how aspects of the ecosystem services concept can be purposefully applied to policy and practice.
Keller, Roger