Abstract
Volksentscheide sind – ebenso wie Wahlen – nur legitim, wenn die Chancen- gleichheit der am politischen Meinungsbildungsprozess Beteiligten gewahrt ist und die Stimmberechtigten die Möglichkeit haben, ihre Meinung frei und unverfälscht bilden zu können. Bereits der Verdacht, dass Bürgerinnen und Bürger in ihrem Willen durch geschickte Manipulation beeinflusst werden, kann zu einem generellen Miss- trauen gegenüber der Demokratie führen.
Verschiedene Studien zum Einsatz finanzieller Mittel vor Volksabstimmungen in den USA und der Schweiz belegen die teilweise großen Unterschiede in der finanziellen Potenz der einzelnen Akteure und legen die Vermutung nahe, dass der Finanzeinsatz unter bestimmten Voraussetzungen in der Lage ist, die Wahrscheinlichkeit von Sieg oder Niederlage zu steigern und damit mitunter die entscheidende Größe sein kann. Bereits die Vermutung, dass Abstimmungen käuflich sein könnten, stellt ein massives Demokratieproblem dar. Wenn eine Seite erheblich mehr Geld für eine Abstimmungskampagne ausgibt, kann – ab einer gewissen Erheblichkeit – die andere Seite in ihrem Anspruch auf Chancengleichheit verletzt sein. Gleichzeitig kann die stimmberechtigte Person sich ihre Meinung nur dann frei und unverfälscht bilden, wenn sie die für ihren Entscheid erheblichen Informationen kennt. Dazu gehört nicht nur, dass sie weiß, wer die Urheber einer Information sind (bzw. die dahinter stehenden Finanzgeber), sondern auch, dass sie ausgewogene Informationsmöglichkeiten hat. Dies ist jedenfalls dann nicht mehr gegeben, wenn eine Seite die Abstimmungskampagne derart dominiert, dass die Argumente der anderen Kampagne kaum noch Chancen haben, wahrgenommen zu werden.
Die Autoren plädieren deshalb dafür, die Verfahren der Volksgesetzgebung von wohldurchdachten Regeln über deren Finanzierung zu begleiten. Dabei ist zu be- rücksichtigen, dass die für direkte Demokratie elementaren Diskurs- und Informationsprozesse nicht allein von staatlicher Finanzierung leben können, sondern auf Geld von privater Seite angewiesen sind.
Den Empfehlungen liegen rechtsvergleichende Untersuchungen (Kalifornien, Schweiz, EU) und Erwägungen zum innerstaatlichen Regelungsumfeld (Parteienfinanzierung, Volksgesetzgebung in den Bundesländern, Lobbyismus-Diskussion) zugrunde.
Der Vorschlag umfasst zum einen Transparenzvorgaben, nämlich die Offen- legung von Spenden und „unabhängigen“ Aufwendungen ab 5.000 € und die Bekanntgabe gegenüber der Kontrollbehörde (ohne öffentliche Publikation) von Spenden und „unabhängigen“ Aufwendungen ab 500 €. Zudem müssen größere Werbemaßnahmen mit den Namen der Spender, Sponsoren o.ä. sichtbar gekenn- zeichnet sein. Zum andern schlagen die Autoren vor, eine Obergrenze für Spenden im Rahmen von 50.000-100.000 € anzusetzen. Von einem Verbot von Unterneh- mensspenden oder von Ausgabenbegrenzungsregeln wird, zumindest bis zum Vorliegen entsprechender Erfahrungswerte, abgeraten.
Die empfohlenen Transparenz- und Spendenbegrenzungsregeln richten sich an natürliche und juristische Personen. Sie gelten sowohl für die Befürworter als auch für die Gegner eines Abstimmungsgegenstandes. Als verantwortliche Organisationseinheiten werden die Träger eines Volksbegehrens, einer Volksinitiative oder eines Referendumsbegehrens in die Pflicht genommen. Die politische Gegnerseite ist durch eine Anzeigeverpflichtung zu erfassen. Der Bundesabstimmungsleiter nimmt Kontrollaufgaben wahr und ist für die Berichterstattung zuständig.
Die Autoren weisen darauf hin, dass die Regeln in den Gesamtkontext der poten- tiellen Volksgesetzgebungsverfahren einzubetten sind. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, wie die Information geregelt ist (Abstimmungsbroschüre mit Raum für Argumente der Befürworter bzw. Gegner einer Vorlage?), ob eine Kostenerstattung vorgesehen ist und welche Rolle den staatlichen Behörden im Rahmen der Volksgesetzgebungsverfahren grundsätzlich zukommt (absolute Neutralitätspflicht?). Die Regeln sind ferner mit den Regelungen zur Parteienfinanzierung abzustimmen. Verfahren direkter Demokratie treten zu den Willensbildungsprozessen der Parteien in Konkurrenz, werden aber auch von Parteien mit beeinflusst. So stellt sich bspw. die Frage, wie sich die Transparenz- und Spendenregelungen des Parteiengesetzes – sofern Parteien selbst als führende Akteure bei Volksbegehren und Volksentscheiden tätig werden – und Transparenz- und Begrenzungsregelungen direktdemokratischer Verfahren zueinander verhalten.
Braun Binder, Nadja