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Intervening against apartheid : the South Africa policy of the United States, West Germany, Sweden and Switzerland, 1977-1996


Hirschi, Christian. Intervening against apartheid : the South Africa policy of the United States, West Germany, Sweden and Switzerland, 1977-1996. 2009, University of Zurich, Faculty of Arts.

Abstract

Summary How did the United States, West Germany, Sweden and Switzerland design their foreign policy to- ward South Africa under apartheid? What were the consequences of these policies, both on the countries’ international relations with regard to apartheid South Africa and on the situation in South Africa itself? These are the research questions I address in this dissertation. South Africa’s apartheid system (1948-1994) has been an international, and—in many countries—a domestic political issue since the 1960s. Particularly in Western countries, some of which had strong economic and cultural ties with white South Africa, foreign relations with the racist regime in South Africa became a ‘hot’ issue in the 1980s, when the international boycott movement against apartheid gained political influence both at the international and domestic level. The governments of the four Western countries under investigation in this study responded quite differently to these international and political changes. Whereas the Swedish government imposed economic sanctions against South Africa together with its Nordic partners as early as the late 1970s, the United States under President Ronald Reagan pursued first a policy of “constructive engagement,” trying to change the South African system through dialogue and cooperation rather than confrontation and punishment. But in 1986, the U.S. Congress adopted with the Comprehensive Anti- Apartheid Act (CAAA) a sanctions legislation that triggered similar actions on the part of other West- ern governments, particularly in the European Community. West Germany, in spite of earlier resistance, eventually also agreed to the E.C. sanctions package. Only Switzerland maintained its resistance against South African sanctions and never joined such measures against the apartheid regime (apart from the adoption of an arms embargo in 1963). However, an event data-based intervention analysis reveals that these major changes in U.S. foreign policy toward South Africa showed only short-term effects on the international relationship between the U.S. and South Africa during that time. Even though the imposition of the CAAA resulted in a temporary negative shift in the conflict/cooperation level between the two countries, the relation- ship went back to earlier patterns years before new South African president Frederik de Klerk announced first steps towards dismantling apartheid in February 1990. Effects of the German, Swedish and Swiss German foreign policies were more difficult to assess. But, similar to the U.S. case, a temporary worsening of the relationship with South Africa could also be observed in the case of Sweden and West Germany. Only Swiss-South African relations, as displayed by the analyzed event data set, showed different patterns. They improved significantly at the end of 1985 and in the beginning of 1986, due to debt restructuring negotiations between major banking institutes on the one side and the South African government on the other, with the former president of the Swiss National Bank acting as a mediator. Overall, international interventions that worked toward an end to apartheid in South Africa showed only very little direct impact on developments in the country itself. The systematic analysis of the dynamics of political events on the international, regional and South African domestic level reveals that only a rather slight effect of the overall aggregate of international actions toward South Africa can be measured robustly. Conflicts between the apartheid government and the South African liberation movement can mainly be explained with inner-South African developments. However, it can be assumed that the international protest movement against the apartheid regime had an important symbolic effect and gave the South African opposition an important leverage in its negotiations with the apartheid government during the country’s transitional phase toward a new constitution and a modern democratic system in the late 1980s and early 1990s. Zusammenfassung Wie gestalteten die USA, die Bundesrepublik Deutschland, Schweden und die Schweiz ihre Aussenpolitik gegenüber Südafrika zur Zeit der Apartheid? Was waren die Konsequenzen dieser Politik, sowohl hinsichtlich der internationalen Beziehungen dieser Länder zu Südafrika als auch für die Situation in Südafrika selbst? Diese Forschungsfragen werden in dieser Dissertation untersucht. Das Apartheidregime in Südafrika (1948-1994) war Gegenstand der internationalen Politik seit den 1960er Jahren und führte in vielen Staaten auch immer wieder zu innenpolitischen Kontroversen um die Ausgestaltung der Aussenpolitik gegenüber dem rassistischen Regime in der Kaprepublik. Vor allem westliche Staaten—mit teilweise engen wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zum weissen Südafrika—gerieten wegen ihrer aussenpolitischen Zurückhaltung gegenüber der südafrikanischen Apartheidregierung zunehmend unter den Druck einer international mobilisierenden Anti-Apartheid- Bewegung. Mitte der 1980er Jahre wurden internationale Südafrika-Beziehungen dann zu einem „heissen“ Thema, als die internationale Boykottbewegung an politischem Einfluss gewann, sowohl auf internationaler Ebene wie auch in der nationalen Politik vieler westlicher Staaten. Die Regierungen der vier westlichen Staaten, die im Zentrum dieser Untersuchung stehen, stellten sich dieser Herausforderung unterschiedlich. Während Schweden zusammen mit seinen nordischen Partnern bereits in den späten 1970er Jahren erste wirtschaftliche Sanktionen gegen Südafrika verabschiedete, verfolgte die USA unter Präsident Reagan zuerst eine Politik des „konstruktiven Engagements“, indem sie der Apartheidregierung mit Angeboten zum Dialog und anderen kooperativen Ansätzen gegenübertrat. Das Jahr 1986 bedeutete dann ein Wendepunkt in der amerikanischen Südafrikapolitik, als der Kongress mit dem ‘Comprehensive Anti-Apartheid Act’ (CAAA) weitgehende Wirtschaftssanktionen verabschiedete. Die Sanktionsbestrebungen in den USA lösten in der Folge ähnliche Massnahmen anderer westlicher Regierungen aus, unter anderem in der Europäischen Gemeinschaft. Die Bundesrepublik Deutschland stand diesen Sanktionsmassnahmen anfänglich ablehnend gegenüber, trug das EG-Sanktionspaket aber schliesslich mit. Nur die Schweiz beteiligte sich bis zum Ende der Apartheid an keinen Wirtschaftssanktionen gegen Südafrika (mit Ausnahme eines Waffenembargos von 1963). Die im Rahmen dieser Studie durchgeführte ereignisdatenbasierte Interventionsanalyse zeigt allerdings, dass die Veränderungen in der amerikanischen Südafrikapolitik im untersuchten Zeitraum von 1977 bis 1996 nur einen kurzfristigen Effekt auf die Beziehungen zwischen den USA und Südafrika hatte. Obwohl die Verabschiedung des CAAA eine temporäre Verschiebung des Konflikt- /Kooperationsniveaus zwischen den USA und Südafrika bewirkte, normalisierten sich die Beziehungen rasch wieder, und zwar noch bevor Frederik de Klerk als neuer südafrikanischer Präsident im Februar 1990 erste Schritte zur Beseitigung des Apartheidsystems ankündigte. Effekte der deutschen, schwedischen und schweizerischen Aussenpolitik auf die Beziehungen dieser Länder mit Südafrika sind aufgrund der Datenlage schwieriger zu beurteilen. Trotzdem konnte im Falle Schwedens und Deutschlands—ähnlich dem amerikanischen Fall—im Verlaufe der 1980er Jahre eine Verschlechterung der Beziehungen zu Südafrika beobachtet werden. Nur die schweizerisch-südafrikanischen Beziehungen zeigten ein anderes Muster; sie verbesserten sich Ende 1985 und zu Beginn des folgenden Jahres merklich. Diese positive Entwicklung, wie sie sich auch im analysierten Ereignisdatensatz widerspiegelt, ist vor allem auf die in diesem Zeitraum stattfindenden Umschuldungsverhandlungen zwischen wichtigen internationalen Bankinstituten und der südafrikanischen Regierung zurückzuführen, bei denen der frühere Präsident der Schweizerischen Nationalbank als Vermittler fungierte. Insgesamt zeigten die internationalen Interventionen gegen das Apartheidregime nur geringe direkte Wirkung auf die politische Entwicklung in Südafrika. In der systematischen Analyse politischer Ereignisse auf der internationalen, regionalen und inner-südafrikanischen Ebene kann nur dann ein relativ geringer Effekt von internationalen Interventionen festgestellt werden, wenn alle internationalen Aktionen gegenüber Südafrika in aggregierter Form berücksichtigt werden. Vielmehr erklärt sich die Konfliktivität zwischen der Apartheidregierung und der südafrikanischen Befreiungsbewegung in erster Linie durch Entwicklungen innerhalb Südafrikas selbst. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass der internationalen Protestbewegung gegen das Apartheidsystem eine grosse symbolische Bedeutung zukam. So diente sie der südafrikanischen Opposition Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre als wichtiges Druckmittel während der Verhandlungen mit der Apartheidregierung zur Beseitigung des rassistischen Systems und für die Etablierung einer demokratischen Verfassung.

Abstract

Summary How did the United States, West Germany, Sweden and Switzerland design their foreign policy to- ward South Africa under apartheid? What were the consequences of these policies, both on the countries’ international relations with regard to apartheid South Africa and on the situation in South Africa itself? These are the research questions I address in this dissertation. South Africa’s apartheid system (1948-1994) has been an international, and—in many countries—a domestic political issue since the 1960s. Particularly in Western countries, some of which had strong economic and cultural ties with white South Africa, foreign relations with the racist regime in South Africa became a ‘hot’ issue in the 1980s, when the international boycott movement against apartheid gained political influence both at the international and domestic level. The governments of the four Western countries under investigation in this study responded quite differently to these international and political changes. Whereas the Swedish government imposed economic sanctions against South Africa together with its Nordic partners as early as the late 1970s, the United States under President Ronald Reagan pursued first a policy of “constructive engagement,” trying to change the South African system through dialogue and cooperation rather than confrontation and punishment. But in 1986, the U.S. Congress adopted with the Comprehensive Anti- Apartheid Act (CAAA) a sanctions legislation that triggered similar actions on the part of other West- ern governments, particularly in the European Community. West Germany, in spite of earlier resistance, eventually also agreed to the E.C. sanctions package. Only Switzerland maintained its resistance against South African sanctions and never joined such measures against the apartheid regime (apart from the adoption of an arms embargo in 1963). However, an event data-based intervention analysis reveals that these major changes in U.S. foreign policy toward South Africa showed only short-term effects on the international relationship between the U.S. and South Africa during that time. Even though the imposition of the CAAA resulted in a temporary negative shift in the conflict/cooperation level between the two countries, the relation- ship went back to earlier patterns years before new South African president Frederik de Klerk announced first steps towards dismantling apartheid in February 1990. Effects of the German, Swedish and Swiss German foreign policies were more difficult to assess. But, similar to the U.S. case, a temporary worsening of the relationship with South Africa could also be observed in the case of Sweden and West Germany. Only Swiss-South African relations, as displayed by the analyzed event data set, showed different patterns. They improved significantly at the end of 1985 and in the beginning of 1986, due to debt restructuring negotiations between major banking institutes on the one side and the South African government on the other, with the former president of the Swiss National Bank acting as a mediator. Overall, international interventions that worked toward an end to apartheid in South Africa showed only very little direct impact on developments in the country itself. The systematic analysis of the dynamics of political events on the international, regional and South African domestic level reveals that only a rather slight effect of the overall aggregate of international actions toward South Africa can be measured robustly. Conflicts between the apartheid government and the South African liberation movement can mainly be explained with inner-South African developments. However, it can be assumed that the international protest movement against the apartheid regime had an important symbolic effect and gave the South African opposition an important leverage in its negotiations with the apartheid government during the country’s transitional phase toward a new constitution and a modern democratic system in the late 1980s and early 1990s. Zusammenfassung Wie gestalteten die USA, die Bundesrepublik Deutschland, Schweden und die Schweiz ihre Aussenpolitik gegenüber Südafrika zur Zeit der Apartheid? Was waren die Konsequenzen dieser Politik, sowohl hinsichtlich der internationalen Beziehungen dieser Länder zu Südafrika als auch für die Situation in Südafrika selbst? Diese Forschungsfragen werden in dieser Dissertation untersucht. Das Apartheidregime in Südafrika (1948-1994) war Gegenstand der internationalen Politik seit den 1960er Jahren und führte in vielen Staaten auch immer wieder zu innenpolitischen Kontroversen um die Ausgestaltung der Aussenpolitik gegenüber dem rassistischen Regime in der Kaprepublik. Vor allem westliche Staaten—mit teilweise engen wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zum weissen Südafrika—gerieten wegen ihrer aussenpolitischen Zurückhaltung gegenüber der südafrikanischen Apartheidregierung zunehmend unter den Druck einer international mobilisierenden Anti-Apartheid- Bewegung. Mitte der 1980er Jahre wurden internationale Südafrika-Beziehungen dann zu einem „heissen“ Thema, als die internationale Boykottbewegung an politischem Einfluss gewann, sowohl auf internationaler Ebene wie auch in der nationalen Politik vieler westlicher Staaten. Die Regierungen der vier westlichen Staaten, die im Zentrum dieser Untersuchung stehen, stellten sich dieser Herausforderung unterschiedlich. Während Schweden zusammen mit seinen nordischen Partnern bereits in den späten 1970er Jahren erste wirtschaftliche Sanktionen gegen Südafrika verabschiedete, verfolgte die USA unter Präsident Reagan zuerst eine Politik des „konstruktiven Engagements“, indem sie der Apartheidregierung mit Angeboten zum Dialog und anderen kooperativen Ansätzen gegenübertrat. Das Jahr 1986 bedeutete dann ein Wendepunkt in der amerikanischen Südafrikapolitik, als der Kongress mit dem ‘Comprehensive Anti-Apartheid Act’ (CAAA) weitgehende Wirtschaftssanktionen verabschiedete. Die Sanktionsbestrebungen in den USA lösten in der Folge ähnliche Massnahmen anderer westlicher Regierungen aus, unter anderem in der Europäischen Gemeinschaft. Die Bundesrepublik Deutschland stand diesen Sanktionsmassnahmen anfänglich ablehnend gegenüber, trug das EG-Sanktionspaket aber schliesslich mit. Nur die Schweiz beteiligte sich bis zum Ende der Apartheid an keinen Wirtschaftssanktionen gegen Südafrika (mit Ausnahme eines Waffenembargos von 1963). Die im Rahmen dieser Studie durchgeführte ereignisdatenbasierte Interventionsanalyse zeigt allerdings, dass die Veränderungen in der amerikanischen Südafrikapolitik im untersuchten Zeitraum von 1977 bis 1996 nur einen kurzfristigen Effekt auf die Beziehungen zwischen den USA und Südafrika hatte. Obwohl die Verabschiedung des CAAA eine temporäre Verschiebung des Konflikt- /Kooperationsniveaus zwischen den USA und Südafrika bewirkte, normalisierten sich die Beziehungen rasch wieder, und zwar noch bevor Frederik de Klerk als neuer südafrikanischer Präsident im Februar 1990 erste Schritte zur Beseitigung des Apartheidsystems ankündigte. Effekte der deutschen, schwedischen und schweizerischen Aussenpolitik auf die Beziehungen dieser Länder mit Südafrika sind aufgrund der Datenlage schwieriger zu beurteilen. Trotzdem konnte im Falle Schwedens und Deutschlands—ähnlich dem amerikanischen Fall—im Verlaufe der 1980er Jahre eine Verschlechterung der Beziehungen zu Südafrika beobachtet werden. Nur die schweizerisch-südafrikanischen Beziehungen zeigten ein anderes Muster; sie verbesserten sich Ende 1985 und zu Beginn des folgenden Jahres merklich. Diese positive Entwicklung, wie sie sich auch im analysierten Ereignisdatensatz widerspiegelt, ist vor allem auf die in diesem Zeitraum stattfindenden Umschuldungsverhandlungen zwischen wichtigen internationalen Bankinstituten und der südafrikanischen Regierung zurückzuführen, bei denen der frühere Präsident der Schweizerischen Nationalbank als Vermittler fungierte. Insgesamt zeigten die internationalen Interventionen gegen das Apartheidregime nur geringe direkte Wirkung auf die politische Entwicklung in Südafrika. In der systematischen Analyse politischer Ereignisse auf der internationalen, regionalen und inner-südafrikanischen Ebene kann nur dann ein relativ geringer Effekt von internationalen Interventionen festgestellt werden, wenn alle internationalen Aktionen gegenüber Südafrika in aggregierter Form berücksichtigt werden. Vielmehr erklärt sich die Konfliktivität zwischen der Apartheidregierung und der südafrikanischen Befreiungsbewegung in erster Linie durch Entwicklungen innerhalb Südafrikas selbst. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass der internationalen Protestbewegung gegen das Apartheidsystem eine grosse symbolische Bedeutung zukam. So diente sie der südafrikanischen Opposition Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre als wichtiges Druckmittel während der Verhandlungen mit der Apartheidregierung zur Beseitigung des rassistischen Systems und für die Etablierung einer demokratischen Verfassung.

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Item Type:Dissertation (monographical)
Referees:Kriesi Hanspeter, Bernauer Thomas
Communities & Collections:UZH Dissertations
Dewey Decimal Classification:Unspecified
Uncontrolled Keywords:Geschichte 1977-1990, Geschichte 1977-1996, Geschichte 1990-1996, Außenpolitik, Deutschland, Deutschland, Bundesrepublik, Schweden, Schweiz, Usa
Language:English
Place of Publication:Zürich
Date:2009
Deposited On:09 May 2019 08:18
Last Modified:25 Sep 2019 00:12
Number of Pages:273
OA Status:Green
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